Luigi Federico Signorini: manovra di bilancio con interventi espansivi di 31 miliardi, solo metà coperti

ROMA - La manovra di bilancio: un quadro d’insieme. Rispetto al quadro tendenziale a legislazione vigente, la manovra di bilancio accresce l’indebitamento netto in media di 0,7 punti percentuali del PIL all’anno nel triennio 2020-22, disattivando le clausole di salvaguardia per il prossimo anno e riducendone l’importo per il biennio successivo.

Nel 2020 l’indebitamento netto resterebbe uguale, in rapporto al PIL, a quello atteso per l’anno in corso (2,2 per cento); poi scenderebbe gradualmente, fino all’1,4 per cento nel 2022. L’avanzo primario diminuirebbe di 0,2 punti percentuali il prossimo anno (all’1,1 per cento), per tornare a crescere negli anni successivi fino raggiungere l’1,6 per cento nel 2022.

L’aumento del disavanzo rispetto al quadro a legislazione vigente riflette nel 2020 soprattutto una riduzione di entrate (oltre 15 miliardi): l’effetto della cancellazione delle clausole di salvaguardia (23 miliardi) è solo parzialmente compensato da quello di altre misure (circa 7,5 miliardi). Gli interventi sulla spesa hanno un effetto netto pressoché nullo (0,7 miliardi). Negli anni successivi, invece, l’ampliamento del disavanzo rispetto al quadro tendenziale è determinato principalmente da aumenti di spesa.

L’avanzo primario corretto per gli effetti del ciclo economico si ridurrebbe di 0,3 punti percentuali del prodotto nel 2020, scendendo al 2 per cento del PIL. Nel biennio successivo resterebbe sostanzialmente stabile.

Come preannunciato dal Governo, la manovra riduce le clausole di salvaguardia nel 2021 e nel 2022 (per 9,8 e 3,0 miliardi, rispettivamente), ma non le cancella. L’ammontare residuo incluso nello scenario programmatico resta significativo: un punto percentuale del PIL nel 2021, 1,3 punti nel 2022.

Negli ultimi anni le clausole di salvaguardia sono state sistematicamente abolite alla vigilia della loro applicazione. Se esse fossero abolite senza compensazioni nel 2021 e nel 2022, l’effetto meccanico di tale abolizione sarebbe un aumento del disavanzo al 2,8 nel 2021, e al 2,7 nel 2022. L’avanzo primario si ridurrebbe dall’1,1 per cento del prodotto del 2020 fino quasi ad annullarsi alla fine dell’orizzonte di previsione (0,2 per cento del PIL). Il peggioramento strutturale dei conti sarebbe considerevole: circa un punto percentuale del PIL. Si riproporrà quindi l’esigenza di reperire coperture alternative.

Il 2020 - Per l’anno prossimo la manovra prevede interventi espansivi valutabili in circa 31 miliardi, coperti per meno della metà. Rispetto al quadro tendenziale il disavanzo aumenta di oltre 16 miliardi. 

La cancellazione dell’aumento delle aliquote dell’IVA e delle accise previsto dalle clausole di salvaguardia determina un minore gettito di oltre 23 miliardi (1,3 per cento del PIL). Vengono inoltre stanziate risorse per la riduzione del cuneo fiscale (3 miliardi), la cui applicazione dovrà essere definita con un successivo provvedimento normativo; per il rinnovo dei contratti pubblici (0,3 miliardi); per il sostegno alle famiglie (0,6 miliardi); per gli investimenti pubblici e privati (oltre 2,0 miliardi).

Vengono incrementati i fondi per il rinnovo dei contratti dei dipendenti statali per il triennio 2019-2021 (0,3 miliardi nel 2020 e 1,4 dal 2021). Gli stanziamenti si aggiungono a quelli già previsti a legislazione vigente e, secondo le stime ufficiali, sono coerenti con un aumento delle retribuzioni medie di poco inferiore al 3,5 per cento a regime. Come negli anni precedenti, le amministrazioni diverse da quelle statali dovranno reperire all’interno dei propri bilanci le risorse necessarie per il rinnovo dei contratti.

Dall’inizio della crisi finanziaria globale la spesa per investimenti fissi lordi delle Amministrazioni pubbliche si è ridotta di oltre un punto percentuale del prodotto (dal 3,2 per cento del 2007 al 2,1 per cento del 2018); nelle previsioni del Governo essa aumenterebbe quest’anno, collocandosi al 2,3 per cento del PIL, presumibilmente anche grazie alla semplificazione del quadro delle regole riguardanti le Amministrazioni locali, per le quali il calo degli investimenti negli ultimi anni è stato più marcato (dal 2,1 all’1,2 per cento del PIL). In continuità con le ultime leggi di bilancio, la manovra destina agli investimenti pubblici ulteriori risorse (0,5 miliardi per il 2020, 1,4 nel 2021 e quasi 3 nel 2022), gran parte delle quali riguarda le Amministrazioni locali. Gli interventi riguarderebbero principalmente l’edilizia pubblica, la manutenzione della rete viaria, la messa in sicurezza del territorio, la prevenzione sismica e del rischio idrogeologico, la riqualificazione urbana e la tutela dell’ambiente.

Non sempre l’aumento degli stanziamenti si è tradotto in un aumento delle spese per investimenti delle Amministrazioni pubbliche. Nell’ultimo triennio la differenza fra gli investimenti programmati per l’anno successivo (desunti dal Documento programmatico di bilancio) e quelli effettivi è stata pari a 0,3 punti percentuali del PIL.

La copertura parziale degli interventi è per circa tre quarti a carico delle entrate. Vi contribuiscono misure di contrasto all’evasione fiscale (oltre 3 miliardi), interventi in materia ambientale (complessivamente 1,6 miliardi), nonché un inasprimento della tassazione sui giochi e tabacchi (1,1 miliardi). Vi contribuiscono inoltre, per oltre 3 miliardi, spostamenti di acconti di imposta e altre entrate temporanee; queste misure producono gettito nel 2020 riducendolo rispettivamente nel 2019 (1,5 miliardi) e negli anni successivi al 2022 (complessivamente 1,6 miliardi).

Il decreto fiscale ha modificato, già a partire dalla seconda rata dell’anno in corso, le misure degli acconti delle imposte dirette per i contribuenti soggetti agli indici sintetici di affidabilità fiscale. La misura determina una riduzione di gettito nel 2019 e un corrispondente aumento nel 2020.

Le altre entrate temporanee riguardano tra l’altro la rimodulazione delle rettifiche su crediti derivanti dall’applicazione dell’IFRS 9 e della deducibilità fiscale di elementi di costo che hanno dato luogo all’iscrizione di attività per imposte anticipate convertibili in crediti di imposta (si tratta delle svalutazioni su crediti effettuate fino al 2015 e delle quote di ammortamento dell’avviamento e di altri beni immateriali iscritti in bilancio fino al 2014). Da tali interventi derivano maggiori entrate nel 2020 compensate da minori introiti a partire dal 2023.

La manovra individua inoltre risparmi di spesa pari a quasi 4 miliardi; oltre la metà delle risorse è generata da interventi di razionalizzazione e riprogrammazione.

Una parte dei risparmi (0,3 miliardi nel 2020, 0,9 nel 2021 e 0,5 nel 2022) deriva da una riduzione degli stanziamenti relativi ai recenti interventi in materia pensionistica (in particolare “quota cento”).

Tali risparmi si aggiungono a quelli già inclusi nelle stime tendenziali (1,7 miliardi nel 2020, 0,4 nel 2021).

Per garantire il conseguimento del saldo di bilancio programmato per il 2020, è previsto che una parte degli stanziamenti del Ministero dell’Economia e delle finanze (1 miliardo) possa essere spesa solo se, nel corso dell’anno, il monitoraggio dell’effettivo andamento dei conti confermerà che esso è coerente con l’obiettivo.

Un meccanismo simile era previsto dalla legge di bilancio per il 2019, che accantonava parte degli stanziamenti dei Ministeri (2 miliardi). In occasione della pubblicazione del Documento di economia e finanza 2019 il Governo, appurato che l’andamento dei conti non era in linea con l’obiettivo di bilancio, ha reso definitivo l’accantonamento.

Il biennio 2021-22 - Negli ultimi due anni dell’orizzonte di programmazione, oltre alla disattivazione parziale degli aumenti dell’IVA previsti dalle clausole di salvaguardia, si prevedono altre misure espansive (19,6 e 23 miliardi rispettivamente nel 2021 e nel 2022). Rispetto al tendenziale, il disavanzo salirebbe di 12,7 miliardi nel 2021 e di 10,5 nel 2022.

Le altre misure espansive avrebbero un impatto via via maggiore sui conti pubblici (da 8 miliardi nel 2020 a quasi 23 nel 2022). Crescerebbero soprattutto i fondi per la riduzione del cuneo fiscale, per il sostegno alle famiglie e agli investimenti nonché per il rinnovo dei contratti pubblici. Nel biennio 2021-22 sono inoltre previsti stanziamenti per l’attribuzione di incentivi monetari per incoraggiare l’uso di strumenti di pagamento elettronici (cosiddetto “cashback”).

Poiché verranno meno le misure temporanee del 2020, nel 2021-22 la parziale copertura degli interventi espansivi è affidata principalmente alla modifica dei regimi agevolativi per gli imprenditori individuali e per i lavoratori autonomi, a una revisione delle tax expenditures, nonché all’aumento delle risorse che si prevede di ricavare dal contrasto dell’evasione fiscale e dalla tassazione ambientale.

Audizione preliminare all’esame della manovra economica per il triennio 2020-2022.

Una parte della testimonianza del vicedirettore generale della Banca d’Italia, Luigi Federico Signorini, al Senato della Repubblica, Roma, 12 novembre 2019.

Commissioni riunite, 5a  del Senato della Repubblica (Programmazione economica e bilancio) e V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e programmazione).

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